李健委員：
您提出的“關于提升高標準農田建設的提案”已收悉。經(jīng)市農業(yè)農村局與市自然資源和規(guī)劃局、市財政局認真研究，現(xiàn)答復如下：
一、立足我市農業(yè)發(fā)展實際，調整高標準農田建設思路
（一）農業(yè)大而不強，需要從高標準農田質量和經(jīng)營兩方面發(fā)力。我市作為農業(yè)與產糧大市，面臨“大而不強”的困境，核心問題在于農田質量與經(jīng)營模式。具體而言，農產品雖豐富但品質欠佳，農業(yè)產業(yè)鏈上下游薄弱，與“農頭工尾”“糧頭食尾”的發(fā)展目標相去甚遠。此困境根源在于農田分散、質量不高及經(jīng)營水平低下。盡管近年來已建設935萬畝高標準農田，占耕地面積的78.4%，但仍面臨三大挑戰(zhàn)：一是宜機化水平低，受地形復雜及歷史承包方式影響，田塊小而分散；二是土壤地力維護不足，長期缺乏科學管理導致土壤結構失衡；三是以往高標準農田建設投入有限，標準不統(tǒng)一且維護不善，加之分散經(jīng)營，難以滿足加工企業(yè)標準化需求，深加工發(fā)展受限。因此，調整高標準農田建設思路，需從提升農田質量與優(yōu)化經(jīng)營模式兩方面著手。
?。ǘ┑胤截斄Σ粡姡枰巴度诮ㄟ\管”一體化市場運作。我市作為承載著深厚革命歷史傳統(tǒng)的老區(qū)和重要的糧食生產基地，其財政運行高度依賴上級的轉移支付補助。近年來，受宏觀經(jīng)濟放緩、減稅降費政策實施以及新冠疫情的持續(xù)沖擊，地方財政收入增長顯著放緩，給財政帶來了前所未有的壓力。針對高標準農田示范區(qū)的建設需求，若繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的資金籌措與建設管理模式—即地方政府配套投入、縣（區(qū)）政府作為建設主體、村級組織負責后期管護，將面臨兩大資金難題：首先，市縣兩級財政難以獨自承擔高標準農田建設所需的高額投入。據(jù)估算，要實現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連，旱能澆、澇能排”的現(xiàn)代化農田標準，平原地區(qū)每畝投資需求約4000元，丘陵山區(qū)則高達5000元。在當前中央和省財政補助政策下，市縣兩級需自籌資金2200-3200元/畝，這對本就緊張的地方財政而言，無疑是巨大的挑戰(zhàn)。若依賴縣區(qū)政府為主體進行融資發(fā)債，不僅會加劇已有的債務負擔，還可能影響地方財政的長期穩(wěn)健。其次，村級集體經(jīng)濟普遍薄弱，難以確保高標準農田建成后的持續(xù)管護投入。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，我市雖有3138個村實現(xiàn)經(jīng)營性收益，但仍有81個村無收益，且大部分村莊的經(jīng)營性收入集中在較低水平，特別是以糧食生產為主的村莊，其集體經(jīng)濟更為脆弱。若將高標準農田直接交由村集體管理，而缺乏規(guī)?；?jīng)營主體的參與，按照“誰使用，誰收益，誰管護”的原則，機井、滴灌、噴灌等關鍵設施的維護責任將直接落在行政村肩上。鑒于多數(shù)村莊難以自籌足夠的管護資金，已建設施的長期維護與良好運行狀態(tài)將面臨嚴重威脅。因此，我市亟需探索并實施“投融建運管”一體化的市場運作機制，以有效破解當前高標準農田建設中的資金瓶頸與管護難題。
?。ㄈ┓N糧收益不高，需要做好從農田到餐桌的后半篇文章。當前，盡管我市水稻平均畝產量穩(wěn)定在580公斤左右，但由于水稻品種繁多且品質不穩(wěn)定，導致品牌競爭力弱，大部分稻谷只能以國家小麥托市收購價1.28元/斤的低價位出售，畝均產值僅達到1484元。這一現(xiàn)狀下，種糧大戶的畝均收益僅為564元（產值1484元扣除生產成本920元后），而一般農戶的畝均收益也不過814元（產值1484元扣除生產成本670元后），收益水平亟待提升。更深層次的問題在于，我市水稻產業(yè)長期停留在原材料銷售階段，未能有效涉足產品加工領域，導致糧食產業(yè)鏈上下游銜接不暢。為了改變這一現(xiàn)狀，我市成功招引正大集團等行業(yè)龍頭企業(yè)落地，利用其資金、技術、品牌和市場優(yōu)勢，進一步延伸、補充和強化產業(yè)鏈，實現(xiàn)資源的最大化利用。同時，通過轉化為綠色食品和工業(yè)品，并利用龍頭企業(yè)的品牌影響力和銷售渠道，確保加工生產過程的稅收留在當?shù)兀唵螏淼脑鍪栈菁稗r民，從而實現(xiàn)“政府提供保障支持、企業(yè)主導運營、農民參與收益”的三位一體共富模式。
二、圍繞打造現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)，實施“高標準農田示范區(qū)+百萬畝綠洲米業(yè)工程”建設
?。ㄒ唬┮?guī)劃設計體現(xiàn)高標準。為提升規(guī)劃系統(tǒng)性、可行性水平，把好建設質量的第一道關，具體操作中做了兩方面創(chuàng)新。一是創(chuàng)新統(tǒng)籌部門。改變以往農業(yè)農村部門主導編制高標準農田示范區(qū)建設規(guī)劃的做法，由自然資源規(guī)劃部門牽頭負責，統(tǒng)籌進行規(guī)劃。一方面，產生指標。自然資源部門對新增耕地指標、增減掛鉤指標、產能指標等測算結果，是金融機構衡量還款能力的重要依據(jù)。另一方面，歸攏項目。自然資源部門作為項目用地審批部門可以統(tǒng)籌全域土地整治、耕地占補平衡、地方公路建設、灌區(qū)改造、氣象設施建設、人居環(huán)境整治、林業(yè)建設等項目，一攬子設計在高標準農田示范區(qū)建設中，發(fā)揮項目聚合作用。二是創(chuàng)新設計導向。不追求設計單位高大上、設計內容高精尖，只追求合理設計，以滿足當?shù)刈匀坏乩韺嶋H和運營單位農業(yè)生產需要為導向，確?！皩崙?zhàn)實用”。主要做法是多方聽取意見、落實問計于民，堅持同時聽取運營主體正大集團的意見、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和建設主體的意見、村委會和村民代表的意見。從而實現(xiàn)：土地平整遵循現(xiàn)有道路、溝渠自然肌理，有效區(qū)分平原區(qū)水田、水澆地、丘陵地，結合地形和地類，確定田塊歸并規(guī)模，如，考慮水稻生產實際情況和建設成本，平原區(qū)水田規(guī)模在30-50畝左右，丘陵地在20畝左右，能保證機械化作業(yè)即可；灌溉工程“平戰(zhàn)結合”，優(yōu)先利用地表水，合理規(guī)劃配套機井作為備用水源，保障極端干旱條件下的灌溉需求，因地制宜配套管灌、噴灌、滴灌等工程；加強田間智能化建設，數(shù)字賦能，建立“四情”（苗情、墑情、蟲情、災情）信息監(jiān)測平臺、田間氣象及環(huán)境綜合信息監(jiān)測平臺、田間視頻監(jiān)控信息平臺、水質信息監(jiān)測平臺、地下水位監(jiān)測平臺，為科學運營布好“神經(jīng)系統(tǒng)”。
目前，全市高標準農田規(guī)劃范圍593萬畝，重點打造6縣區(qū)規(guī)模348萬畝示范區(qū)，劃分為4個片區(qū)（平橋羅山豫南水鄉(xiāng)觀光農業(yè)示范片區(qū)、息縣淮濱平原糧油生產基地片區(qū)、潢川種養(yǎng)一體化高效農業(yè)示范片區(qū)、固始產供銷一體化現(xiàn)代農業(yè)示范片區(qū)），計劃3年內全部建成。
?。ǘ﹦?chuàng)新融資增投入。為落實每畝4000元的投入，采取發(fā)揮國有平臺公司要素整合作用，在不增加地方財政負擔的基礎上，各縣區(qū)平臺公司組織申貸、爭取合作銀行部門低利率支持，“政策補貼+運營收益”還本付息,實現(xiàn)統(tǒng)貸統(tǒng)還。一是統(tǒng)一流程，保障融資落地。市財政局牽頭，在組織各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（代表建設主體）、正大集團（代表運營主體）、平臺公司（代表承貸主體）共同研討的基礎上，制定全市高標準農田示范區(qū)建設融資工作導則，算清收支平衡方案，規(guī)范申貸和流程、還款來源與還款流程。二是優(yōu)選合作，降低融資成本。本著盡量把貸款期限延長、把利率降低的原則，市財政局在全市范圍內優(yōu)選農行、農發(fā)行作為項目貸款銀行，提供長期穩(wěn)定、利率優(yōu)惠的政策性貸款，貸款期限按最長期限25年，年化利率3.6-3.8%，實行“綠色通道”政策，簡化貸款審批流程。三是統(tǒng)一分利，穩(wěn)定盈利環(huán)境。項目建成后，運營主體與農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營企業(yè)、農民合作社、家庭農場、種糧大戶或當?shù)剞r民等經(jīng)營主體簽訂租賃合同，按照“先付錢、后種地，不付錢、不種地”原則，由經(jīng)營主體按年交付租金，每年每畝租金大約750元左右（含土地流轉費不超過600元、績效管理費30-50元、項目建設貸款本息約100元）。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府協(xié)助收取本轄區(qū)內租金。其中貸款本息交付承貸主體用于還款，績效管理費交付村集體經(jīng)濟組織用于土地流轉等服務；土地流轉費以村為單位核發(fā)，全部發(fā)放到承包農戶，村集體經(jīng)濟組織不得截留。
?。ㄈ┮婪鬓D擴規(guī)?！，F(xiàn)代化經(jīng)營要求平整土地盡量集中連片，土地流轉是決定高標準農田示范區(qū)建設成色的關鍵，更是保障后期發(fā)揮效益的關鍵。在示范區(qū)建設過程中，我們堅持“先流轉、后建設”，創(chuàng)新承包地“三權分置”形式，以村集體經(jīng)濟組織為主導，規(guī)范引導土地經(jīng)營權的有序流轉，改變“小田割據(jù)”，實現(xiàn)“一戶一田，小田并大田”。關鍵做法有三：一是堅持四條原則。始終堅持依法、自愿、有償原則，尊重群眾意愿，保護群眾利益，帶著大戶一起干，壯大村集體經(jīng)濟。二是合理劃定經(jīng)營區(qū)。根據(jù)調查摸底結果，通過“四議兩公開”程序，在村民組范圍內，按照“先選地、再劃區(qū)”，相對集中劃分自種區(qū)、租種區(qū)和預留區(qū)。自種區(qū)優(yōu)先選擇地理位置好，路、渠、井等基礎設施好的塊地劃定。自種意愿強烈的農戶，按照“一戶一田、小田并大田“方案，通過經(jīng)營權置換，在自種區(qū)集中連片經(jīng)營。租種區(qū)用于農業(yè)企業(yè)、合作社等農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。避開群眾生活所需的菜地、小果園、房前屋后的自留地等。預留區(qū)與相關規(guī)模經(jīng)營主體在合同中約定，從租種區(qū)中劃定，預留給由于特殊原因有重新種地意愿的農戶，保證農民權益。三是嚴把程序關。自愿流轉的農戶，將土地經(jīng)營權通過委托或者出租的方式，集中到村集體經(jīng)濟組織，村集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權流轉給縣級國有平臺公司。對于自行流轉、沒有備案的種糧大戶，引導農戶與村集體經(jīng)濟組織補簽流轉合同，村集體經(jīng)濟組織將農戶的土地經(jīng)營權流轉給縣級國有平臺公司?？h級國有平臺公司與涉農企業(yè)、種植大戶等經(jīng)營主體簽訂合同，流轉土地經(jīng)營權。市級農業(yè)農村部門參照農業(yè)農村部土地出租示范合同文本，結合實際，制定適用于不同場景的全市統(tǒng)一的土地流轉相關示范文本，并指導規(guī)范簽訂。鄉(xiāng)村兩級和縣級農業(yè)農村部門全過程監(jiān)督，確保程序合規(guī)、合同合法。
?。ㄋ模┙ㄟ\管一體提質量。按照市級統(tǒng)籌、縣區(qū)負責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的原則，采取“EPC”+O+監(jiān)理”的模式，嚴格按照市級統(tǒng)一制定的工作導則和各項目區(qū)規(guī)劃開展建設，確保建一片成一片。關鍵舉措有：一是采取“EPC”+O+監(jiān)理”，優(yōu)選施工隊伍。把施工隊伍的推薦權交給所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由其推薦2家當?shù)刈杂匈Y質的企業(yè)，縣（區(qū)）把關，建設運營主體自行選擇，主要承擔土地平整及溝渠建設等簡易工程，確保工程稅收留在當?shù)?。同時，壓實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）項目監(jiān)理責任，工程質量和施工進度由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和監(jiān)理共同簽字確認。二是強化施工監(jiān)理。堅持建設主體、設計單位、監(jiān)理單位、正大集團等運營主體、小麥水稻種植專家、種糧大戶、鄉(xiāng)村干部群眾代表等七支隊伍對工程質量齊抓共管，共同監(jiān)督，實現(xiàn)陽光操作、公開公示。三是聚焦實用科學施工。加強建設單位和運營單位間的溝通協(xié)調，平整土地不盲目追求大田快、不破壞熟土層，以能進收割機械為標準，堅持實事求是，因地制宜。土地平整按照區(qū)域挖填平衡原則，剝離土就地就近堆放，在土地平整壓實后進行表土回填。土壤改良工程結合運營主體種植需求，科學合理組織施工。市農業(yè)農村、自然資源兩部門聯(lián)合制定建設導則，向各縣（區(qū)）派出技術指導組，加強現(xiàn)場指導，檢查監(jiān)理日志，確保既不簡化程序、偷工減料，又不拔高標準，搞形象工程。目前，2023年51萬畝高標準農田示范區(qū)建設已基本完工。
（五）示范運營帶共富。堅持以正大運營做引領，其他經(jīng)營主體廣泛參與，通過規(guī)?；泄?、優(yōu)質化運營、產業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)利農民、利企業(yè)、利國家。一是與正大集團合作實施的百萬畝綠洲米業(yè)工程做示范。由正大集團通過“EPC+O”方式參與實施100萬畝的高標準農田規(guī)劃建設，并示范運營20萬畝，帶動80萬畝合作運營。其中，2023年正大集團直接運營12.2萬畝。二是支持其他知名企業(yè)參與運營帶動更多鄉(xiāng)村。目前，正大集團后續(xù)投入40億-60億的產業(yè)布局，導入水稻育種、育秧工廠、機械種植、田間管理、統(tǒng)一收儲、銷售加工、數(shù)字賦能等企業(yè)，以及秸稈回收、種養(yǎng)循環(huán)等產業(yè)，形成優(yōu)質稻米全產業(yè)鏈條。農民通過土地流轉收租金、就地務工、合作社一起干等方式增加收入。全市還招引了中糧集團、中發(fā)投集團、京東集團、北大荒、融通集團、等國內知名農業(yè)企業(yè)和本土農業(yè)知名企業(yè)共同參與示范區(qū)的運營，引導其與正大集團合作，按照正大標準進行生產，帶動更多鄉(xiāng)村參與。村集體獲得每畝地30至50元的服務費，按每村3000畝地，村集體有10萬至15萬的收入，壯大了村集體經(jīng)濟收入。
衷心感謝您對三農事業(yè)的關心支持，歡迎您繼續(xù)對我們的工作給予監(jiān)督和指導。
主辦單位：市農業(yè)農村局 張歡歡0376-6653732
協(xié)辦單位：市自然資源和規(guī)劃局 王鑫0376-6860110
市 財 政 局 郭曉曼0376-6699330
2024年10月8日